Peut-on privilégier le local sans enfreindre les règles ?
La pandémie de Covid-19 a révélé, brutalement, ce que les économistes signalaient depuis des années : l’Union européenne dépend de fournisseurs extérieurs pour certains de ses biens les plus essentiels. Des masques chirurgicaux fabriqués en Asie aux principes actifs pharmaceutiques produits en Inde et en Chine, l’Europe a mesuré le coût de décennies de délocalisation au nom de la compétitivité. L’invasion russe de l’Ukraine en 2022 a ensuite mis en évidence des vulnérabilités similaires dans les secteurs de l’énergie et de la défense. Depuis lors, le terme « souveraineté économique » est devenu une boussole rhétorique commune à l’ensemble des institutions européennes. Mais se heurte systématiquement à une réalité juridique ancienne et tenace : les règles du marché intérieur et du droit de la concurrence, conçues pour interdire précisément les formes de préférence nationale que la souveraineté réclame.
Un cadre juridique bâti sur la non-discrimination
Le droit européen des marchés publics repose sur un principe fondateur : l’égalité de traitement de tous les opérateurs économiques établis dans l’Union. Ce principe découle directement du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE : Treaty on the Functioning of the European Union) et se concrétise dans trois directives adoptées en 2014, la directive 2014/24/UE pour les marchés publics classiques, la directive 2014/25/UE pour les secteurs dits « spéciaux » (eau, énergie, transports, services postaux), et la directive 2014/23/UE pour les concessions.
Ces textes prévoient un mécanisme de seuils au-delà desquels tout marché public doit faire l’objet d’une publicité à l’échelle européenne et respecter des procédures formalisées de mise en concurrence. Depuis le 1er janvier 2024, ces seuils s’établissent notamment à 140 000 euros HT pour les marchés de fournitures et de services des autorités publiques centrales, à 431 000 euros HT pour les entités adjudicatrices et les marchés de défense ou de sécurité, et à 5 382 000 euros HT pour les marchés de travaux et contrats de concession. Les marchés sont, en règle générale, attribués selon le critère du « meilleur rapport qualité-prix », et non au seul critère du prix.
Dans ce cadre, un État membre ne peut légalement pas écrire dans un appel d’offres « réservé aux entreprises françaises » ou « priorité aux producteurs nationaux ». Une telle clause constituerait une discrimination directe, incompatible avec les articles fondamentaux du TFUE relatifs à la libre circulation des marchandises et des services. En parallèle, les règles sur les aides d’État (articles 107 et 108 TFUE) encadrent strictement la capacité des gouvernements à subventionner des entreprises nationales, sous peine de fausser la concurrence sur le marché intérieur.
Les tensions nées des crises successives
Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a formalisé la tension en 2022, en appelant à une réforme de la politique de concurrence pour qu’elle « intègre pleinement les enjeux d’autonomie stratégique ». Les conclusions du Conseil européen d’octobre de la même année ont donné un contenu précis à cette ambition : parvenir à une autonomie stratégique « dans les écosystèmes industriels les plus sensibles », en particulier la santé, l’industrie de la défense, l’espace, le numérique, l’énergie et les matières premières critiques.
Cette ambition se heurte à une logique institutionnelle cloisonnée. Comme le souligne la professeure Laurence Idot, il existe une difficulté structurelle à articuler la politique de concurrence avec d’autres politiques de l’Union, notamment la politique industrielle et commerciale. Le droit de la concurrence, construit comme un instrument de rationalisation du marché intérieur, tend à s’autonomiser par rapport aux considérations géopolitiques et stratégiques. L’affaire Alstom-Siemens en constitue l’illustration la plus emblématique. En février 2019, la Commission européenne a refusé la fusion entre les deux géants ferroviaires au nom des règles de contrôle des concentrations, estimant que la nouvelle entité aurait créé une position dominante sur certains marchés européens. Les gouvernements français et allemand, qui défendaient l’émergence d’un « champion européen » face à la concurrence chinoise, notamment du groupe CRRC, ont répondu treize jours plus tard par un manifeste commun appelant à une révision de la politique industrielle européenne. Cet épisode a cristallisé un débat qui reste ouvert : la politique de concurrence européenne est-elle calibrée pour un monde de concurrence globale et de rivalité stratégique entre États ?
Les exceptions existantes : réelles mais limitées
Le droit européen n’est pas totalement hermétique aux considérations souveraines. Il prévoit plusieurs mécanismes de dérogation, dont la portée est cependant précisément délimitée par la jurisprudence.
L’article 346 du TFUE constitue la principale « clause de souveraineté ». Il autorise les États membres à soustraire certains marchés aux règles du traité lorsque cela est « strictement nécessaire pour protéger leurs intérêts essentiels en matière de sécurité ». Cet article, dont l’origine remonte au Traité de Rome de 1957, il aurait notamment été obtenu par la France du général de Gaulle pour protéger son programme nucléaire, permet en théorie aux États d’acheter leurs équipements militaires de gré à gré, sans mise en concurrence.
Dans les faits, son application est sévèrement encadrée. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) juge de façon constante que l’article 346 se limite à des « hypothèses exceptionnelles déterminées » et que l’État qui s’en prévaut doit démontrer, au cas par cas, que l’application des règles ordinaires porterait atteinte à ses intérêts essentiels de sécurité. Une invocation générale de la situation géopolitique du pays ne suffit pas.
La directive 2009/81/CE a par ailleurs introduit un régime spécifique pour les marchés de défense et de sécurité, permettant notamment le recours plus fréquent à des procédures négociées, la possibilité d’exiger des garanties de sécurité d’approvisionnement et des clauses de confidentialité. Elle a conduit à une ouverture partielle de ces marchés à l’échelle européenne là où les États invoquaient auparavant l’article 346 pour la quasi-totalité de leurs achats militaires. Dans les faits, cependant, les marchés de défense les plus importants continuent souvent d’être passés de gré à gré. Selon une analyse parlementaire française de 2021, les marchés soumis à publicité ne représentaient qu’environ 12 % du montant global des achats de défense en Europe.
L’évolution récente : vers une « préférence européenne » assumée
Depuis 2022, le consensus institutionnel a évolué de manière notable, au moins dans le secteur de la défense. Le programme EDIP (European Defence Industry Programme), adopté par le Parlement européen le 25 novembre 2025 et formellement approuvé par le Conseil le 8 décembre 2025, constitue un tournant. Pour la première fois, un texte européen instaure explicitement une préférence pour les industriels du continent dans les achats d’armement.
EDIP est doté d’un budget de 1,5 milliard d’euros en subventions pour la période 2025-2027, dont 300 millions destinés à un instrument de soutien à l’Ukraine. Il pose une règle d’origine : au moins 65 % de la valeur des composants utilisés dans les produits éligibles doit provenir de l’Union européenne ou de pays associés (membres de l’Espace économique européen). Aucun composant ne pourra provenir de pays dont les intérêts contredisent ceux de l’UE en matière de sécurité et de défense. Ce programme s’inscrit dans un contexte géopolitique précis. Selon les données citées dans le cadre du programme, entre 2022 et 2023, 68 % des achats de défense des États membres de l’UE provenaient des États-Unis, tandis que les acquisitions conjointes entre les Vingt-Sept ne représentaient que 18 % des dépenses totales. Un rapport de la Commission européenne estime par ailleurs que la duplication des programmes militaires coûte chaque année plus de 25 milliards d’euros à l’Union.
Dans le même temps, la Commission von der Leyen II a inscrit dans ses orientations politiques pour 2024-2029 une révision des directives marchés publics destinée à « permettre de privilégier les produits européens dans certains secteurs stratégiques ». Le 13 décembre 2024, la Commission a officiellement lancé une évaluation des trois principales directives sur les marchés publics, couvrant la période 2016-2024. Un acte législatif est prévu pour le deuxième trimestre 2026.
Santé et énergie : des avancées plus timides
Dans les secteurs de la santé et de l’énergie, la logique de souveraineté s’est traduite principalement par des instruments de financement et de coordination plutôt que par une remise en cause directe des règles de concurrence. La crise sanitaire de 2020 a mis en évidence les fragilités des chaînes d’approvisionnement en équipements médicaux essentiels, notamment les masques, respirateurs et principes actifs pharmaceutiques. L’Union européenne a répondu par des mécanismes tels que EU4Health et par la coordination des achats de vaccins, sans modifier en profondeur le cadre des marchés publics. Dans le domaine de l’énergie, la directive Directive (EU) 2023/1791 renforce les exigences d’efficacité énergétique applicables au secteur public, en imposant la prise en compte de critères de performance et de réduction de la consommation, plutôt qu’une préférence systématique pour certains produits.
Enfin, le programme IRIS² illustre la volonté européenne de renforcer son autonomie dans les infrastructures spatiales et numériques critiques, dans une logique principalement industrielle et stratégique.
La question de la réciprocité internationale
Un angle souvent oublié dans ce débat est celui de l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’Organisation mondiale du commerce, auquel l’Union européenne est partie avec 47 autres membres. Cet accord, dont les seuils sont révisés tous les deux ans, impose aux signataires d’ouvrir leurs marchés publics à la concurrence internationale au-delà de certains montants. Une préférence européenne généralisée dans les achats publics serait donc potentiellement incompatible avec les engagements pris par l’UE dans ce cadre multilatéral.
Or l’asymétrie avec d’autres grandes puissances est régulièrement dénoncée. Les États-Unis appliquent depuis 1933 le Buy American Act, qui impose aux agences fédérales d’accorder une préférence aux produits fabriqués sur le territoire américain. La loi Inflation Reduction Act (IRA) de 2022 a renforcé ces mécanismes, provoquant des tensions diplomatiques avec l’Union européenne. La Chine, de son côté, n’est pas signataire de l’AMP. Cette asymétrie alimente le débat sur la notion de « concurrence loyale » et sur la pertinence de maintenir des règles d’ouverture des marchés dans un contexte de rivalité économique systémique.
Une tension structurelle sans résolution simple
L’évolution récente, notamment le programme European Defence Industry Programme (EDIP) dans le secteur de la défense, les instruments de financement industriel et les réflexions sur les marchés publics, montre que les institutions européennes cherchent à accroître les marges de flexibilité sans remettre en cause les fondements du marché intérieur. EDIP illustre cette logique en favorisant la coopération et la résilience industrielle européenne à travers des critères d’éligibilité et de structuration des financements, plutôt qu’en instaurant une véritable préférence d’origine générale. Cette évolution suggère l’émergence d’une différenciation sectorielle et fonctionnelle des instruments économiques européens, appliquée de manière ciblée aux secteurs considérés comme stratégiques. Elle n’est toutefois ni uniforme ni pleinement stabilisée dans le droit positif.
Ce choix n’est pas sans risques : une extension excessive de ces logiques pourrait fragmenter le marché intérieur, provoquer des tensions commerciales avec les partenaires internationaux, ou réduire l’efficience économique au détriment des finances publiques. L’équilibre entre résilience stratégique et efficacité économique reste donc instable et évolutif, redéfini progressivement à travers les crises et les secteurs concernés.
Lectures de référence et sources complémentaires :
Directives européennes 2014/24/UE, 2014/25/UE et 2009/81/CE eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/24/oj/eng
Règlement EDIP (UE) du 16 décembre 2025 Règlement – 2025/2643 – EN – EUR-Lex
Parlement européen, fiche thématique sur les marchés publics (mise à jour 2025) https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/34/marches-publics
Conseil de l’Union européenne, communiqués EDIP Programme pour l’industrie européenne de la défense: le Conseil donne son approbation définitive – Consilium
https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/law/find-case-law_fr
