Peu de contrats de partenariat public-privé français ont autant cristallisé les débats que celui du site de Balard, dans le 15e arrondissement de Paris, surnommé, en écho à son homologue américain, le « Pentagone à la française », ou plus familièrement « Balardgone ». À titre de comparaison, l’entretien du Pentagone américain coûte à lui seul près de 500 millions de dollars par an, et la seule remise en état de ses casernes militaires est aujourd’hui évaluée à 21 milliards de dollars, un rappel de l’ampleur des coûts de maintenance inhérents à ce type d’infrastructure hors norme. Conçu pour regrouper en un seul lieu les états-majors et directions centrales du ministère de la Défense, jusque-là dispersés sur une douzaine de sites parisiens, ce chantier hors norme est aussi devenu, malgré lui, un cas d’école sur les vulnérabilités structurelles des grands PPP : risque procéduraux lors de la passation, dérive des coûts sur le temps long, et complexité du pilotage contractuel sur plusieurs décennies.
Un montage contractuel ambitieux
Décidée en 2007 dans le cadre de la réforme de l’État, l’opération de regroupement à Balard a pris la forme d’un contrat de partenariat public-privé signé le 30 mai 2011, au terme d’un an de dialogue compétitif. L’attributaire retenu est le groupement OPALE, réunissant Bouygues Bâtiment Île-de-France, Thales et Sodexo. Le schéma est classique dans son principe mais colossal dans son ampleur : l’État, propriétaire du terrain, confie à l’opérateur privé la conception, la construction, le financement et l’entretien de l’ensemble immobilier pour une durée de trente ans, ainsi que la fourniture des fluides et des services (gardiennage, maintenance informatique, nettoyage, restauration). En contrepartie, l’État verse un loyer annuel, de l’ordre de 100 à 150 millions d’euros, couvrant l’ensemble de ces prestations, avant que les bâtiments ne lui reviennent au terme du contrat. Une partie du financement du montage reposait par ailleurs sur la cession programmée d’anciennes emprises du ministère, comme l’Îlot Saint-Germain, dont la valeur était alors estimée à plusieurs centaines de millions d’euros.
Le projet devait accueillir environ 9 300 à 10 000 agents civils et militaires sur 300 000 m², avec un début des travaux prévu début 2012 et une livraison courant 2014.
Une information judiciaire ouverte avant même la signature
C’est là que le dossier bascule dans la controverse, le 7 décembre 2011, Le Canard enchaîné révèle qu’une information judiciaire a été ouverte, dès février 2011, soit avant la signature officielle du contrat, pour corruption active et passive, trafic d’influence, et atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics. L’hebdomadaire avance qu’un haut responsable du ministère de la Défense aurait transmis à un cadre dirigeant de Bouygues le cahier des charges de l’appel d’offres avant sa divulgation officielle aux autres candidats, ce qui, si les faits étaient avérés, aurait remis en cause la régularité même de la procédure de dialogue compétitif.
Bouygues Construction dément immédiatement, affirmant n’avoir « pas eu connaissance » d’une quelconque procédure en cours et soulignant qu’aucune question ne lui avait été posée. Martin Bouygues annonce assigner Le Canard enchaîné en diffamation, le groupe sera pourtant débouté par le tribunal de grande instance de Paris le 14 mars 2012, puis condamné en appel à verser 11 000 euros à l’hebdomadaire.
L’affaire se révèle en réalité plus complexe que le récit initial ne le laissait entendre. Des journalistes spécialisés, comme Jean-Dominique Merchet, apporteront rapidement une nuance de taille : l’enquête judiciaire en cours ne portait pas sur l’appel d’offres du siège du ministère lui-même, mais sur un autre marché mené en parallèle à Balard, celui de la construction de tours de la Cité de l’air, sans que le nom de Bouygues n’y soit directement associé à ce stade. L’instruction suivra néanmoins son cours sur plusieurs années : en 2014, Le Canard enchaîné rapporte la mise en examen de plusieurs protagonistes, un procès en correctionnelle s’ouvrira finalement le 26 janvier 2020. Un haut responsable de Bouygues, contre lequel le Parquet national financier avait pourtant requis un procès, bénéficiera in fine d’un non-lieu.
Ce contraste entre l’ampleur médiatique de l’annonce initiale, un « Pentagone à la française » soupçonné de corruption dès sa naissance, et la issue judiciaire, nettement plus mesurée pour l’attributaire, illustre un premier risque typique des grands PPP : le risque réputationnel peut se matérialiser bien avant, et indépendamment, du risque juridique. Le chantier, lui, s’est poursuivi sans interruption : les travaux se sont achevés mi-2015, avec une inauguration officielle le 5 novembre 2015.
Le bilan de la Cour des comptes : un « succès opérationnel » aux coûts glissants
Sept ans après la signature du contrat, la Cour des comptes livre son verdict dans un rapport publié le 7 février 2018. Le constat est en apparence rassurant : l’opération est jugée « bien conduite dans l’ensemble », la définition des besoins, le choix du titulaire, la négociation financière et le pilotage de la réalisation des ouvrages étant qualifiés de satisfaisants, même si la procédure ne s’est « pas déroulée sans dysfonctionnements ». La Cour salue une « réussite opérationnelle », tant sur le plan fonctionnel que sur les synergies obtenues par le regroupement des états-majors.
Mais le rapport pointe aussi des failles significatives, révélatrices des risques propres aux montages PPP de longue durée :
Un dérapage budgétaire substantiel : Le coût global reconstitué du projet atteint 5,8 milliards d’euros, avec notamment un surcoût de 990 millions d’euros lié au maintien de certaines fonctions de soutien en régie plutôt que délégué à l’opérateur, et 355 millions d’euros d’investissements supplémentaires non anticipés.
Un plan de financement fragilisé : Les cessions immobilières censées contribuer au financement de l’opération, dont l’Îlot Saint-Germain et l’Hôtel de la Marine, n’ont finalement pas été réalisées, privant l’État des recettes escomptées.
Un risque de gouvernance persistant sur la durée du contrat. Selon la Cour, le principal risque désormais identifié porte sur le pilotage futur du partenariat : l’administration tendrait à exercer des contrôles qui devraient normalement relever de l’opérateur privé lui-même, brouillant la répartition des responsabilités pourtant censée être l’un des atouts du modèle PPP.
Ce que Balard enseigne sur les risques structurels des PPP complexes
Le cas Balard, replacé dans son ensemble, controverse judiciaire initiale, issue judiciaire finalement circonscrite, mais dérive financière bien réelle sur le temps long, met en lumière plusieurs risques que tout acheteur public engagé dans un montage PPP complexe doit anticiper :
L’intégrité procédurale se paie cher, même en simple soupçon
Une allégation de rupture d’égalité entre candidats, avérée ou non, peut geler la réputation d’un projet pendant des années, bien au-delà de ce que justifie l’issue judiciaire réelle. La traçabilité complète des échanges pendant la phase de dialogue compétitif, et une séparation stricte entre équipes techniques et équipes de négociation, ne sont pas des formalités superflues.
Un consortium multi-partenaires multiplie les interfaces de risque
OPALE réunissait un constructeur (Bouygues), un intégrateur technologique (Thales) et un prestataire de services (Sodexo), une structure qui répartit la charge, mais complique d’autant l’imputabilité en cas de défaillance ou de litige sur une composante du contrat.
Les plans de financement adossés à des cessions d’actifs sont un pari, pas une certitude
Le cas Balard montre qu’une hypothèse de recette (la vente de sites libérés) peut ne jamais se matérialiser, alors même que les engagements de dépense, eux, restent fermes.
Le pilotage contractuel sur 30 ans est un métier à part entière
Le risque ne s’arrête pas à la signature : la Cour des comptes souligne que la principale vulnérabilité résiduelle de Balard tient à la capacité de l’acheteur public à exercer un contrôle contractuel efficace sans empiéter sur les responsabilités opérationnelles transférées à l’opérateur, un équilibre délicat sur une durée aussi longue.
« Bien conduit » n’exclut pas le dépassement de coûts
Même un projet salué pour sa gouvernance peut connaître un dérapage de plusieurs centaines de millions d’euros, rappelant que la performance procédurale et la maîtrise budgétaire sont deux dimensions distinctes à piloter séparément.
Pour les praticiens des marchés publics et des PPP, Balard reste ainsi un cas de référence à double titre : celui d’un contrat que les autorités de contrôle jugent globalement réussi sur le plan opérationnel, mais dont l’histoire rappelle combien les risques de réputation, de gouvernance et de financement peuvent s’installer durablement dans un montage complexe, bien après que le marbre du contrat a été coulé.
Lectures de référence et sources complémentaires :
Le Moniteur, « Pentagone à la française : Bouygues dans le collimateur de la justice » https://www.lemoniteur.fr/article/pentagone-a-la-francaise-bouygues-dans-le-collimateur-de-la-justice.1051999
BatiActu, « Soupçons de corruption autour du “Pentagone” français », https://www.batiactu.com/edito/soupcons-corruption-autour-pentagone-francais-30721.php
France 3 Paris Île-de-France / France Info, « “Balardgone” : enquête pour corruption » https://france3-regions.franceinfo.fr/paris-ile-de-france/info/balardgone–enquete-pour-corruption-35235.html
Cour des comptes, « Le projet “Balard” : une réussite opérationnelle, un pilotage à renforcer », rapport public annuel 2018, Tome 1 https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2018-01/09-projet-Balard-Tome-1.pdf
Assemblée nationale, questions écrites relatives au projet Balard (XIIIe et XIVe législatures), https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/13/questions/QANR5L13QE80894.pdf https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/13/questions/QANR5L13QE99941.pdf
