État, collectivités territoriales et principe de subsidiarité
La commande publique constitue en France un levier économique majeur : selon le recensement de l’Observatoire économique de la commande publique (OECP), publié en mars 2026, elle a représenté en 2024 un montant cumulé de 233,3 milliards d’euros pour 223 383 marchés conclus, soit près de 8 % du produit intérieur brut national. Ce volume considérable s’organise autour d’une architecture institutionnelle qui combine deux logiques : l’unité de l’État et la décentralisation. Comprendre comment l’achat public se déploie en France suppose donc d’examiner les différents niveaux d’administration concernés, le cadre juridique commun qui les encadre et le degré d’autonomie dont chacun dispose.
Un cadre juridique commun : le Code de la commande publique
Quel que soit son niveau, tout acheteur public en France est soumis au Code de la commande publique, entré en vigueur le 1ᵉʳ avril 2019. Ce code unifie les règles applicables aux marchés publics et aux contrats de concession, et transpose les directives européennes 2014/24/UE, 2014/25/UE et 2014/23/UE. Il s’appuie sur trois principes fondamentaux : la liberté d’accès à la commande publique, l’égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures.
Les procédures applicables varient selon la valeur estimée du marché et la nature de l’acheteur. Pour la période 2024-2025, le seuil de procédure formalisée pour les marchés de fournitures et de services était fixé à 143 000 € HT pour l’État et ses établissements publics, à 221 000 € HT pour les collectivités territoriales et leurs établissements, et à 443 000 € HT pour les entités adjudicatrices et les marchés dans les secteurs de la défense et de la sécurité. Pour les marchés de travaux, le seuil européen de procédure formalisée s’élevait à 5 538 000 € HT (réduit à 5 404 000 € HT pour la période 2026-2027). En dessous de ces seuils, l’acheteur peut recourir à une procédure adaptée (MAPA), dont il détermine librement les modalités, dans le respect des principes fondamentaux.
Une mesure dérogatoire, prolongée jusqu’au 31 décembre 2025 par le décret n° 2024-1217 du 28 décembre 2024, dispense de publicité et de mise en concurrence préalables les marchés de travaux inférieurs à 100 000 € HT. Les décrets du 29 décembre 2025 (n° 2025-1383 et n° 2025-1386) ont à nouveau ajusté ces seuils et introduit diverses simplifications pour 2026, témoignant d’une politique d’assouplissement continue à destination notamment des PME.
Les acheteurs de l’État : une logique de centralisation
L’administration centrale regroupe les autorités dont les décisions s’appliquent sur l’ensemble du territoire national : Présidence de la République, services du Premier ministre, ministères et leurs établissements publics nationaux. En 2024, l’État et ses établissements publics ont conclu environ 30 000 marchés pour un montant total de 72,4 milliards d’euros, le secteur public hospitalier, recensé pour la première fois de manière autonome, y ajoute 42,6 milliards d’euros pour 19 459 marchés.
La fonction achat de l’État est aujourd’hui pilotée par la Direction des achats de l’État (DAE), créée par le décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 et placée auprès du ministre chargé de l’économie. La DAE définit la politique d’achat de l’État, élabore les stratégies d’achat interministérielles et coordonne leur mise en œuvre, en s’appuyant sur les secrétaires généraux des ministères et, à l’échelon déconcentré, sur les préfets de région et les plateformes régionales des achats (PFRA). Cette architecture vise à mutualiser les besoins, à réaliser des économies d’échelle et à professionnaliser la fonction achat.
L’Union des groupements d’achats publics (UGAP), établissement public industriel et commercial créé en 1985, joue un rôle complémentaire essentiel. Seule centrale d’achat publique généraliste française, l’UGAP fonctionne sur le mode « achat pour revente » : ses clients, État, collectivités territoriales, secteur sanitaire et médico-social, accèdent immédiatement à son catalogue sans avoir à passer eux-mêmes une procédure de marché. Son cadre d’intervention est défini par le Code de la commande publique et par son contrat d’objectifs et de performance 2023-2026 signé avec l’État. Le recours à l’UGAP demeure toutefois facultatif : aucune collectivité n’est tenue de s’y approvisionner.
Les collectivités territoriales : locomotive de la commande publique
Les collectivités territoriales, communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer, ainsi que leurs groupements (établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes, etc.) constituent la part la plus dynamique de l’achat public. En 2024, elles ont conclu 159 435 marchés pour un montant total de 100,7 milliards d’euros, soit environ 43 % du volume financier total. Les marchés de travaux représentent 46 % de leurs marchés en nombre, tandis que les services dominent en valeur (42 %). Les PME y occupent une place majoritaire en nombre (63 %).
Cette puissance d’achat s’ancre dans le principe de libre administration, consacré à l’article 72, alinéa 3, de la Constitution du 4 octobre 1958 : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». L’article 1ᵉʳ, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, précise par ailleurs que « l’organisation de la République est décentralisée ».
Chaque niveau de collectivité achète pour exercer les compétences qui lui sont attribuées par la loi, notamment depuis les lois de décentralisation de 1982-1983 et la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015. Les communes gèrent les services de proximité (voirie communale, écoles maternelles et élémentaires, équipements culturels et sportifs, etc.), les départements interviennent dans l’action sociale, les collèges, la voirie départementale et le service départemental d’incendie et de secours, les régions sont compétentes en matière de développement économique, de lycées, de formation professionnelle et de transports régionaux. La répartition des compétences détermine donc directement la nature et le volume des achats à chaque échelon.
Subsidiarité et degré d’autonomie : un équilibre encadré
Le principe de subsidiarité, introduit dans la Constitution par la révision de 2003, est inscrit à l’article 72, alinéa 2 : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Concrètement, ce principe oriente l’action publique vers l’échelon territorial le plus pertinent et constitue, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2005-516 DC du 7 juillet 2005), un objectif à valeur constitutionnelle. Sa portée contraignante reste toutefois limitée : le Conseil ne censure le choix du législateur que s’il est manifeste qu’une compétence pourrait être mieux exercée par une collectivité territoriale donnée.
L’autonomie des collectivités en matière d’achat est donc réelle, mais encadrée. Elles disposent du pouvoir de définir leurs besoins, de choisir leurs procédures (dans les limites des seuils), de sélectionner leurs cocontractants et de gérer l’exécution des marchés. L’article 72-2 de la Constitution garantit en outre leur autonomie financière, en leur reconnaissant des ressources propres dont elles peuvent disposer librement. Toutefois, cette autonomie s’exerce dans le cadre fixé par le législateur : application uniforme du Code de la commande publique, soumission au droit de la fonction publique, contrôle administratif du représentant de l’État (le préfet, prévu au dernier alinéa de l’article 72), contrôle de légalité et contrôle budgétaire des chambres régionales des comptes.
Aucune collectivité ne peut par ailleurs exercer une tutelle sur une autre, conformément au cinquième alinéa de l’article 72. La coopération entre collectivités est néanmoins facilitée par les groupements de commandes, les centrales d’achat territoriales et les coopérations intercommunales, qui permettent de mutualiser les achats sans hiérarchiser les niveaux.
Pilotage, transparence et évolutions récentes
Le pilotage transversal de la commande publique repose sur plusieurs institutions : La Direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique élabore le droit applicable et conseille les acheteurs. L’OECP, instance de concertation rattachée à la DAJ, rassemble et analyse les données du recensement économique annuel. Depuis février 2026, un Conseil national de la commande publique (CNCP) a été installé pour renforcer la coordination entre acteurs.
La transparence repose sur la publication obligatoire des avis de marché (au BOAMP, au Journal officiel de l’Union européenne pour les procédures formalisées, ou dans des supports habilités) et sur la mise à disposition des données essentielles via la plateforme data.gouv.fr depuis le 1ᵉʳ janvier 2024. Le « profil acheteur » électronique, obligatoire pour chaque acheteur public, centralise les avis, les dossiers de consultation et la réception des offres.
La commande publique française s’oriente enfin résolument vers le développement durable et l’accès des PME. La loi Climat et résilience du 22 août 2021 imposera, à compter du 22 août 2026, l’intégration de considérations environnementales dans l’ensemble des marchés publics et de considérations sociales dans ceux dépassant les seuils européens. L’obligation de schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (SPASER) a été étendue à tous les acheteurs dont les achats dépassent 50 millions d’euros annuels. En 2024, les PME représentaient 60 % des marchés en nombre.
L’organisation de la commande publique en France illustre un équilibre constitutif : un cadre juridique unifié, posé par l’État et par le droit européen, et une mise en œuvre largement déconcentrée et décentralisée. Les collectivités territoriales pèsent désormais davantage que l’État central dans l’achat public, ce qui traduit la maturité du processus de décentralisation engagé depuis 1982. Le principe de subsidiarité, sans constituer une règle juridiquement contraignante, irrigue cette architecture et conforte la légitimité de l’échelon local. Les évolutions récentes, simplification, dématérialisation, achat durable, renforcement de l’accès des PME, témoignent de l’adaptation continue d’un système qui demeure l’un des principaux instruments de la politique économique nationale.
Lectures de référence et sources complémentaires :
Constitution du 4 octobre 1958, articles 1ᵉʳ, 72 et 72-2 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006527579/2022-06-04
Conseil constitutionnel – La décentralisation : https://www.conseil-constitutionnel.fr/
Code de la commande publique (version consolidée) : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000037701019/2025-01-01
Décret n° 2024-1217 du 28 décembre 2024 (seuil de dispense pour les marchés de travaux) : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000050854463
Décret n° 2024-1251 du 30 décembre 2024 (mesures de simplification) : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000050872401?lang=en
https://www.economie.gouv.fr/documentation
Direction des affaires juridiques – Observatoire économique de la commande publique : https://www.economie.gouv.fr/daj
